I øjeblikket overvejer justitsminister Nick Hækkerup om og hvordan en længe efterspurgt revision af fondsloven kan gennemføres.
Men hvor er de største knaster i den nuværende fondslov? Og hvordan kan man ændre de nuværende regler, så de tusindvis af almene fondsformuer kan komme samfundet bedre til gavn i respekt for stifterviljerne?
Fundats har bedt fondsretsekspert Jim Øksnebjerg om at give sit bud på de vigtigste punkter i et kommissorium til et evt. kommende udvalgsarbejde. Som partner i Horten Advokatpartnerselskab har han mere end 20 års erfaring med at rådgive såvel store som små fonde. Desuden har han tidligere været ansat i Erhvervsstyrelsens fondstilsyn og var som embedsmand bl.a. med til at udforme loven om cvr-registeret.
Han mener, at tiden er moden til at få kigget fondsloven for de almene fonde – de såkaldte ikke-erhvervsdrivende fonde – grundigt efter i sømmene. Og justitsministeren kan med fordel kigge nogle få år tilbage i historien for at se, hvordan man med succes kunne gå til en revision af lov om fonde og visse foreninger.
”De erhvervsdrivende fonde var jo genstand for en grundig vurdering af erhvervsfondsudvalget, som førte til den nye erhvervsfondslov. Der kom væsentligt flere bestemmelser ind som også gjorde livet lettere for fondene. Der kom selvfølgelig også flere pligter, men resultatet var en nærmere regulering og derfor også en bedre vejledning til fondene om, hvordan de skal forholde sig i forskellige sammenhænge,” siger Jim Øksnebjerg.
Opløsning
Et af de store problemer i underskoven af små almene fonde er, at mange fonde reelt ikke har mulighed for at uddele tilstrækkeligt til at tjene de gode formål, som var stifters hensigt med fonden. Og ifølge Jim Øksnebjerg er reglerne om opløsning af ikke-erhvervsdrivende fonde et af de vigtigste emner, en fondskommission bør forholde sig til.
”Der findes alt for mange små fonde, hvor de administrative omkostninger ikke står mål med fondens formue,” siger han.
”I dag gælder som udgangspunkt en administrativt fastsat opløsningsgrænse på to mio. kr.. Men det rækker ikke til meget, hvis du har et beskedent kapitalafkast, for så er der jo nærmest ikke dækning til kapitalforvalteren, til revisor og til bestyrelsen. Derfor bør man i et kommende udvalgsarbejde vurdere om ikke det er fornuftigt at hæve den maksimumsgrænse yderligere.”
– Hvor vil du vurdere at opløsningsgrænsen bør ligge?
”Det mener jeg netop man bør analysere nærmere i forbindelse med udvalgsarbejdet. Det skal i hvert fald være væsentligt højere end 2 mio. kr. Men derudover må det også være muligt at tage udgangspunkt i de konkrete forhold, når man skal vurdere om en fond må opløses. For det bør komme an på om uddelingerne giver mening, selvom der er tale om relativt små uddelinger. Hvis en fonds vedtægter eksempelvis fastslår, at der skal uddeles til lægefaglig forskning, så fordrer det jo, at der er en formue, der kan give uddelinger af en vis størrelse for at det giver mening at uddele til forskningsprojekter. Det giver jo ikke rigtig mening, hvis en fond skal vente en årrække på at komme til at uddele, hvilket i øvrigt også kan give anledning til skattemæssige udfordringer.”
Der findes alt for mange små fonde, hvor de administrative omkostninger ikke står mål med fondens formue.
Jim Øksnebjerg – fondsretsekspert og partner, Horten
”Derfor er det ikke sikkert, at en specifik opløsningsgrænse er det relevante kriterie for at give tilladelse til opløsning, men det er klart, at der må være en undergrænse, hvor der under hensyntagen til kapitalafkastet er en rimelig proportion mellem administrationsomkostningerne og uddelingerne.”
Derudover bør man også gå skridtet videre og forholde sig til de praktiske forhold, som skal løses, når en fond nedlægges. Det bør f.eks. vurderes, om der skal fastsættes regler svarende til dem, som gælder for erhvervsdrivende fonde og i øvrigt andre virksomhedsformer.
”Eksempelvis gælder der jo ikke nogen klare regler for, hvordan man kan udstede proklama – altså indkalde kreditorer, hvis der måtte være sådan nogle. Efter min opfattelse ville det være hensigtsmæssigt med en form for formaliseret opløsningsprocedure,” siger han.
Sammenlægning og fusion
I øjeblikket er Civilstyrelsen i gang med at gennemgå den såkaldte anbringelsesbekendtgørelse for fonde for at sikre, at reglerne for placering af fondenes formuer gør det muligt at investere pengene forsvarligt og samtidig give et fornuftigt afkast; det har længe været et problem for særligt de mindre fonde, på grund af det lave renteniveau. Men kapitalforholdene for de mindre fonde bør også give anledning til andre overvejelser i fondsloven, mener Jim Øksnebjerg.
”I den henseende er der også behov for at se på mulighederne for at sammenlægge fonde. Og her gør den nuværende retstilstand, at det er ganske vanskeligt eller nærmest umuligt, hvis fondene ikke har samme eller lignende formål. Der vil det efter min opfattelse være hensigtsmæssigt at lempe adgangen til at sammenlægge fonde, sådan som man har gjort i erhvervsfondsloven, og der bør nok også være en endnu videre adgang for mindre almene fonde,” siger han.
Derudover bør det være muligt ved sammenlægninger at anvende fusionsmodellen for almene fonde indbyrdes og ved sammenlægning af en erhvervsdrivende fond med en ikke-erhvervsdrivende fond. Og en fondskommission bør i det hele taget overveje, hvordan kravene til sammenlægning kan gøres mere fleksible, mener Jim Øksnebjerg.
”En af løsningsmodellerne kunne være, at mindre fonde kan opløses ved fusion med en større fond, når det sikres, at man udskiller de midler, der tilfalder den store fond, sådan at der laves et særskilt regnskab for den del af formuen, og der uddeles til de specifikke formål, som den opløste fond havde. Det betyder, at man i virkeligheden har afdelinger i de forskellige fonde, men du har kun en ledelse. Det giver stordriftsfordele i forhold til uddelingsformålene og dermed også lavere omkostninger. Men det skal selvfølgelig ske med skyldig hensyntagen til de permutationsretlige forhold.”
En af løsningsmodellerne kunne være, at mindre fonde kan opløses ved fusion med en større fond, når det sikres, at man udskiller de midler, der tilfalder den store fond.
Jim Øksnebjerg – fondsretsekspert og partner, Horten
Udover den mere principielle vurdering af hvornår fonde kan få lov at fusionere, skal et revideret regelsæt også tage højde for alle de praktiske forhold, der følger med:
”I den forbindelse kunne det være nyttigt, hvis der bliver hjemmel til universalsuccession, sådan at det ikke er nødvendigt at indhente samtykke fra alle kreditorer og aftaleparter, når en ny debitor træder ind i forbindelse med sammenlægningen af to fonde.”
”Det ville betyde, at hvis en fond eksempelvis har haft en kontrakt med en software-leverandør eller en udlejer, så behøver man ikke at indhente accept fra leverandøren eller udlejeren til, at kontrakten overgår til den fortsættende fond ved fusionen, medmindre det kræves ifølge den konkrete kontrakt. Det handler også om at gøre tingene nemt og operativt,” siger Jim Øksnebjerg.
Transparens
Siden 1991 har der ikke eksisteret et centralt register over de ikke-erhvervsdrivende fonde, som desuden slet ikke har haft pligt til at lade sig registrere i cvr-registret med mindre det var nødvendigt som følge af skattereglerne. Dog skal fondene opfylde reglerne om registrering af reelle ejere.
”Det er svært at få overblik over de ikke-erhvervsdrivende fonde. Vi havde engang et fondsregister, og det er selvfølgelig et kildent emne, fordi det også nemt kan blive for administrativt bøvlet at skulle sørge for registreringer mm. Omvendt er der jo også en samfundsmæssig interesse i at have adgang til oplysninger, og man kan overveje om i hvert fald ikke de mellemstore og store fonde burde registreres, så offentligheden har adgang til oplysningerne. Så kan det være, at man skal arbejde med undtagelsesbestemmelser for de helt små fonde, hvor det bliver for administrativt tungt.”
– Ser du noget problem i, at de ikke-erhvervsdrivende fonde bliver forpligtet til at uploade deres regnskaber i cvr lige som de erhvervsdrivende fonde samt både små og store selskaber skal?
”Det er klart, at det giver en forøget administrativ byrde at skulle uploade regnskaberne, på den anden side må man vel også sige, at digitaliseringen efterhånden er så fremskreden, så man må også spørge sig selv hvor mange ressourcer det egentlig vil kræve.”
”Mange ikke-erhvervsdrivende fonde opgiver deres legatarfortegnelser i regnskaberne, og det vil man så skulle finde en løsning på i de tilfælde, hvor fondene ikke ønsker at oplyse, hvem der har modtaget uddelinger.”
Det bliver en balancegang at skabe den transparens og legitimitet som fondene har brug for, og det er ikke noget, der bare kan løses med et snuptag.
Jim Øksnebjerg – fondsretsekspert og partner, Horten
Derudover bør en evt. fondskommission også overveje, om man med inspiration fra erhvervsfondsloven skal have flere oplysninger lagt ind i et nyt fondsregister.
”Cvr-registret i dag er jo en blanding af rettighedsbærende og ikke rettighedsbærende registreringer. Og en kommission bør overveje om offentligheden for eksempel skal have adgang til at finde ud, hvem i fonden, der har lov til at tegne fonden og om det skal være en oplysning, som man kan støtte ret på.”
Undtagne fonde
Et af de emner som til stadighed har givet anledning til udfordringer er de undtagne fonde, mener Jim Øksnebjerg. Det er fonde, som enten er konkret undtaget fra fondslovene eller som ikke falder ind under de generelle bestemmelser i erhvervsfondsloven og lov om fonde og visse foreninger, fordi de f.eks. modtager offentlige tilskud i henhold til lovgivningen.
”Min erfaring er, at brugerne har ganske svært ved at finde rundt i det område. Der findes ikke særlig meget vejledning, og der findes kun sporadisk særlovgivning, som adresserer f.eks. nogle af de sociale fonde eller fonde på kulturområdet. Men det er ikke systematisk, og reglerne er ofte ikke særligt grundige.”
”Det betyder, at bestyrelserne skal navigere i en kombination af særlove og de fondsretlige grundsætninger. Det kan ofte være vanskeligt, og det er ikke noget, der giver god vejledning for dem, der skal træffe beslutninger for fonden.”
”Derfor kan reglerne være svære at gennemskue, og et af de problemer vi ofte ser, er at bestyrelserne i de undtagne fonde ikke er klar over, at de ikke bare kan ændre vedtægterne. Mange overser helt, at de udover at få tilladelse fra tilsynsmyndigheden også skal forbi Civilstyrelsen som permutationsmyndighed, hvis de laver væsentlige ændringer i vedtægten.”
”Derfor ser vi også ofte fonde som har levet i mange år og har ændret i vedtægten flere gange med tilladelse fra den umiddelbart tilsynsførende myndighed, men hvor man ikke har været opmærksom på det permutationsretlige aspekt.”
”Jeg mener, at det kunne være hensigtsmæssigt med et centralt register over i hvert fald en del af de undtagne fonde, så man kan se, hvem der sidder i bestyrelsen, hvem der kan forpligte fonden, og hvordan deres regnskaber ser ud. Altså at gøre det nemmere. Det er ikke kun et spørgsmål om offentlighedens interesse, men også et spørgsmål om at gøre det lettere for fondene selv i kommunikationen med omverdenen. Samtidig vil en mere detaljeret fælles lovregulering af de store fonde, som i dag er undtaget fra fondslovene, give fondsbestyrelserne en bedre vejledning, og der ville kunne fastsættes regler, som også styrker disse fondes rammevilkår, f.eks. i forhold til at løse konflikter i bestyrelsen. Men det er en delikat afvejning for man skal selvfølgelig være opmærksom på, at man ikke skyder gråspurve med kanoner eller kommer til at overregulere. Der er jo en grund til, at man helt tilbage fra fondslovenes indførsel valgte at undtage de her fonde, fordi de allerede var underlagt et tilsyn.
”Det bliver en balancegang at skabe den transparens og legitimitet som fondene har brug for, og det er ikke noget, der bare kan løses med et snuptag,” siger Jim Øksnebjerg.